Les 16 Länder allemands

Les 16 Länder allemands disposent de leur propre Constitution. DR


C’est le tour d’Europe de la décentralisation que l’Hémicycle a décidé d’entamer cette semaine. Focus sur l’Allemagne, qui a depuis longtemps une influence sur l’Europe des régions. Dans ce pays, la décentralisation a permis d’augmenter le volume des compétences territoriales avec moins d’agents. Un exemple à méditer pour la réforme de l’État en France.
Le projet européen a d’abord été un projet entre les États. À l’origine, les collectivités territoriales ne sont pas directement impliquées dans les processus de décision européens. Mais le développement de la décentralisation, du principe de subsidiarité, du principe de proximité ont rendu leur participation incontournable. À côté de l’Europe des États, on a vu apparaître sinon une Europe des collectivités territoriales, du moins une Europe des régions, qui s’exprime à travers certaines organisations : L’Assemblée des régions d’Europe, créée en 1985, est l’une des plus actives. Ce réseau indépendant des régions de la grande Europe regroupe plus de 250 régions issues de 35 États. Elle est un véritable forum pour la coopération interrégionale et un réseau d’influence politique des régions auprès de l’Union européenne et du Conseil de l’Europe. Le Comité des régions d’Europe relève de l’Union européenne. Créé en 1994, à la suite de la ratification du traité de Maastricht, il compte 344 membres issus des 27 États membres de l’Union européenne. Ses membres sont élus pour une durée de cinq ans. Son actuel président est Michel Delebarre. Le Comité des régions permet l’expression du point de vue des collectivités territoriales, qui peuvent donner leur avis sur la législation adoptée au niveau européen. Les trois quarts de la législation communautaire sont en effet mis en place au niveau local ou régional et ce pourcentage ne cesse de s’accroître avec le développement de la décentralisation dans les États européens. Le Comité des régions est un moyen, pour l’Union européenne, de lutter contre le déficit démocratique et de se rapprocher des citoyens par l’intermédiaire des élus locaux. Il n’a cependant qu’un rôle consultatif, mais le traité de Lisbonne a renforcé son rôle en prévoyant sa consultation dans les phases prélégislatives d’adoption des règlements européens. Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe est issu de la transformation de la Conférence des pouvoirs locaux, créée en 1957, qui est à l’origine la Charte européenne de l’autonomie locale de 1985, ratifiée par la France en 2007. Assemblée politique paneuropéenne, le Congrès est composé de 636 élus, conseillers régionaux et municipaux, maires, présidents de régions, représentant plus de 200 000 collectivités territoriales dans 47 États européens. Il a pour mission de promouvoir la démocratie territoriale, d’améliorer la gouvernance locale et régionale et de renforcer l’autonomie des collectivités.
L’organisation des collectivités territoriales en Allemagne
La décentralisation des systèmes politiques et administratifs n’est pas une évolution propre à la France, mais est devenue un axe majeur de la réforme des États européens. Nous proposons, dans cette rubrique, de faire un tour d’Europe de la décentralisation, en commençant, comme il se doit, par l’Allemagne, dont l’influence sur l’Europe des régions est déterminante. L’organisation territoriale allemande est régie par les principes de la coopération entre les Länder, qui sont à l’origine de l’État fédéral, et de la subsidiarité, qui permet de délester l’exercice des compétences administratives aux collectivités territoriales. Pour comprendre la structure de l’organisation des collectivités territoriales en Allemagne, il faut remonter à la fin du XIXe siècle, lorsque Bismarck réalise l’unité allemande entre 1866 et 1871. 22 États se regroupent pour constituer une fédération reposant sur le principe de la coopération. Ces 22 États sont à l’origine des 16 Länder actuels, certains, comme le Bade et le Wurtemberg en 1952, ayant finalement fusionné. C’est de la réunion des Länder dans le Bund (la fédération) qu’est née la République fédérale allemande en 1949. La République démocratique allemande, État unitaire et centralisateur, comme la plupart des États passés sous domination soviétique, n’est venue au fédéralisme qu’avec la réunification de 1990. Les 16 Länder sont plus que des régions au sens français, car ils disposent de leur propre Constitution. Ils sont dirigés par des gouvernements réunis autour de ministres-présidents, responsables devant de véritables Parlements, les Landtag. Ils disposent de compétences propres importantes. Les Länder sont en fait des États, quoique non souverains. Trois villes ont, pour des raisons historiques, le statut de ville-État : Berlin, Hambourg et Brême – et sont, de ce fait, des Länder. Sous les Länder se trouvent les 429 Kreise (arrondissements) dont 313 Landkreise (arrondissements ruraux), un peu plus petits que nos départements, et 116 kreisfreie Städte (villes-arrondissements) disposant d’un véritable statut métropolitain, comparable à celui auquel on songe aujourd’hui pour le Grand Lyon. Le seuil d’accessibilité à ce statut varie selon les Länder : il est de 50 000 habitants au moins en Bavière, 100 000 au moins en Hesse ou en Rhénanie du Nord- Westphalie. En dessous des Landkreise on trouve les 12 291 communes, dont un très grand nombre, aujourd’hui, sont le produit de fusions de communes. La loi fondamentale allemande, c’est-à-dire la constitution fédérale, protège le principe de cette organisation territoriale en arrondissements et en communes, mais les Länder sont maîtres de leur organisation. On distingue deux grands modèles d’organisation des arrondissements et des communes. Le premier ressemble au modèle français. Les exécutifs de l’arrondissement ou de la commune (le maire) sont élus par les conseils de l’arrondissement ou de la commune. Le second modèle, de type présidentiel, repose sur l’élection au suffrage universel direct du président de l’arrondissement ou de la commune. Il est pratiqué en Bade- Wurtemberg et en Bavière. La réforme des collectivités territoriales en Allemagne a commencé beaucoup plus tôt qu’en France. Dès les années soixante, des réformes territoriales des communes et de l’arrondissement ont regroupé, parfois de manière autoritaire, les communes et les arrondissements, pour en diminuer le nombre et en augmenter l’efficience. Le nombre des communes est alors descendu de 25 000 à 8 500 en République fédérale d’Allemagne. La fusion de communes est préférée à l’intercommunalité, qui existe cependant. La même réforme n’a cependant pas été conduite au sein de la République démocratique allemande, de sorte qu’au moment de la réunification, cette dernière, trois fois moins vaste et quatre fois moins peuplée, comptait presqu’autant de communes que sa voisine. Le mouvement de réformes a été poursuivi jusqu’à aujourd’hui. L’une des plus ambitieuses est la réforme Teufel (du nom du ministre -président du Bade-Wurtemberg) qui consiste, en application du principe de subsidiarité, à communaliser l’administration en confiant aux agents publics des communes l’exercice des fonctions administratives des Länder et des Kreise chaque fois que cela est possible. Il en résulte une importante économie de personnel. Alors qu’en France la décentralisation a toujours conduit à une augmentation des fonctionnaires territoriaux sans diminution de fonctionnaires nationaux, la réforme Teufel, aujourd’hui généralisée à toute l’Allemagne, permet d’assumer le volume croissant des compétences territoriales avec moins d’agents. Il y a dans cet exemple une source d’inspiration pour la réforme de l’État en France.

Éric Maulin
Article paru dans le numéro 465
du mercredi 5 juin 2013

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