COP21 : donner un prix au carbone

La tarification du carbone, souvent présentée comme l’un des leviers économiques incontournables dans la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre (GES), sera-t-elle la grande oubliée des discussions à la Conférence internationale sur le climat (COP21) ?

Faute de consensus, l’instau­ration d’un prix mondial de la tonne de CO2 ne figure pas dans le projet d’accord des représentants des 195 États réunis le mois dernier à Bonn, lors de la Convention de l’ONU sur les changements climatiques (CCNUCC) et qui doit servir de base de travail au grand rendez-vous parisien. « Sans unanimité sur le sujet, il n’y a actuellement pas d’accord au niveau mondial pour donner un prix unique au carbone. D’où l’absence de mention d’un quelconque prix de la tonne de CO2 dans le texte discuté », regrette Pascal Canfin, conseiller climat au World Resources Institute et co­auteur d’un rapport sur les financements innovants, remis au mois de juin au président de la République. Le document issu de la CCNUCC reconnaît simplement, le tout entre parenthèses, « que mettre un prix sur le carbone est une approche importante […] pour la baisse des émissions mondiales de gaz à effet de serre ».
Hollande et Merkel à la manœuvre
« Il ne faut pas que Bonn soit la répétition générale de la Confé­rence. Les difficiles négociations en Allemagne ont abouti à un texte aussi complexe que peu ambitieux », dénonce Emmanuelle Cosse, secrétaire nationale d’Europe Écologie-Les Verts. Même tonalité chez la sénatrice (UDI) de Paris, Chantal Jouanno : « Il n’y a pas grand-chose de contraignant dans ce nouvel accord. À Copenhague, en 2009, on était sur des obligations de réductions de gaz à effet de serre, certes différenciées selon les groupes d’États, mais des obligations tout de même. Aujourd’hui, il s’agit de contributions volontaires », déplore l’ancienne secrétaire d’État chargée de l’Écologie.
Face à ce constat, une large coalition composée de chefs d’États, d’institutions internationales et de dirigeants de grandes entreprises entend néanmoins peser lors de la COP21 pour favoriser l’émergence d’un prix carbone dans le plus grand nombre de pays et de sociétés privées. Baptisé « Carbon Pricing Leadership Coalition », ce groupement, lancé à l’initiative du président de la Banque mondiale Jim Yong Kim et de la directrice du Fonds monétaire internationale (FMI), Christine Lagarde, est notamment articulé autour du président de la République François Hollande et de la chancelière allemande Angela Merkel ou encore du secrétaire général de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), Angel Gurria. « Le portage politique de cette initiative peut avancer durant la COP21 », veut croire Pascal Canfin, pour qui cette coalition constitue « une première étape lancée par un club de pays volontaires pour avancer ensemble sur la mise en place d’un tarif du carbone ».
12 % des émissions mondiales soumises à une tarification
La Banque mondiale, qui défend la mise en place d’un prix du carbone à grande échelle sur le principe du « pollueur-payeur », estime que tarifer les émissions de GES « contribue à faire peser le poids des dommages sur ceux qui en sont responsables et qui sont donc aussi en mesure de les faire diminuer », le tout en envoyant un signal prix suffisamment élevé pour que « les gros pollueurs décident ensuite d’eux-mêmes de réduire leurs émissions, de diminuer leur activité polluante, voire de l’abandonner, ou bien continuer à polluer mais en payant le prix ». Une position également soutenue par bon nombre d’économistes, en témoigne le récent appel lancé par deux cents d’entre eux, dont le prix Nobel d’économie, Jean Tirole, et Christian Gollier, directeur général de la Toulouse School of Economics (TSE) et professeur invité de l’université de Columbia (voir encadré). « En mettant un prix au carbone égal au dommage marginal généré par la pollution, on incite chacun à intégrer dans ses décisions l’impact de celles-ci sur le bien-être d’autrui. De cette façon, on associe vertu, responsabilité et efficacité », explique-t-il.
Pour l’heure, une quarantaine de pays et une vingtaine de régions, provinces ou villes, ont déjà mis – ou sont sur le point de le faire – des systèmes de tarification des émissions de gaz à effet de serre, afin d’inciter les entreprises à investir dans des solutions moins énergivores et plus sobres en carbone. Ces dispositifs couvrent 12 % de l’ensemble des émissions de GES et représentent une valeur marchande de près de 50 milliards de dollars (46 milliards d’euros), d’après une étude publiée par le réseau The New Climate Economy. Ce think tank, lancé à l’initiative d’anciens chefs d’État et d’économistes affirme que le nombre d’initiatives en faveur d’une tarification du carbone a triplé en 10 ans, sans porter atteinte à la compétitivité et à la croissance des pays ou territoires concernés. Au contraire, les neuf États américains ayant mis sur pied un système de tarification du CO2 ont, toujours selon The New Climate Economy, enregistré une croissance économique légèrement supérieure à celle du reste du pays entre 2009 et 2013 (9,2 % contre 8,8 %) et vu leurs émissions de GES baisser à un rythme bien plus important qu’au plan national (18 % contre 4 %).
Un système européen de quotas inopérant
Les mécanismes de marché – à travers la mise en place de systèmes de quotas –, ou la fiscalité – via la création d’une taxe carbone – sont les deux grands modes de tarification du carbone. L’Union européenne a, depuis 2005, fait le choix de la première option en créant un marché d’échanges de quotas de CO2, l’Emission Trading Scheme (ETS). Appliqué à plus de 12 000 sites industriels de l’énergie, de la production de métaux, de papier et au secteur aérien, depuis 2012, l’ETS était présenté, à sa création, comme la pierre angulaire de la politique européenne de lutte contre le réchauffement climatique. « L’idée était de fixer a priori le nombre de permis d’émission en fonction des objectifs de réduction de ces émissions, puis de laisser les agents économiques ayant fait le plus d’efforts vendre leurs excédents de permis à ceux qui n’en ont pas assez. Un prix du permis de CO2 s’établit sur ce marché qui astreint chaque participant à intégrer ce prix du carbone dans ses arbitrages environnementaux », indique Christian Gollier. Encore faut-il que le signal prix envoyé aux agents soit suffisamment fort pour être dissuasif… C’est bien le problème de ce dispositif qui couvre pourtant 40 % des émissions européennes de CO2 : le prix de la tonne de carbone a dégringolé de 30 euros en 2005 à 8 euros ces derniers mois.
Un niveau bien trop faible pour être dissuasif quand la plupart des économistes s’accordent sur un niveau transformationnel compris entre 40 et 50 euros la tonne de carbone. « L’ETS ne vaut plus rien ! », tempête Jean-Luc Bennahmias, membre de l’Union des démocrates et des écologistes (UDE). Et l’ex-eurodéputé de préciser : « On s’est perdus dès le départ en permettant aux entreprises de s’échanger entre elles des quotas d’émissions sans aucun ajustement. » « La crise économique de 2008 et la récession qui en a découlé ont fait s’écrouler la demande de crédits carbone et les émissions du fait de la baisse d’activité des entreprises. Il aurait fallu donner la possibilité à la Commission européenne de diminuer le nombre de quotas en circulation pour assécher le marché et rééquilibrer l’offre et la demande de quotas. Or les États membres ont refusé à l’époque de donner ce pouvoir à la Commission », s’indigne Pascal Canfin. « Qu’il y ait une nécessité de souplesse pour que ce marché de quotas puisse faire l’objet d’échanges entre les entreprises, pourquoi pas ? Mais elles sont les premières à le dire : il convient d’avoir un signal clair pour pouvoir faire des projections d’investissements. C’est pourquoi nous préconisons la mise en place d’un prix plancher sur le marché », ajoute-t-il. L’ex-ministre délégué au Dévelop­pement se félicite néanmoins des avancées permises par la récente réforme de l’ETS. « La mise en place d’une réserve de stabilité va enfin permettre de faire varier le volume de quotas en fonction de la conjoncture. » L’UE devrait ainsi voir le prix de la tonne de carbone remonter à 20 ou 30 euros.
La Chine, qui s’est récemment engagée auprès de la France sur le principe d’un « accord juridiquement contraignant », à la conférence de Paris, avait déjà annoncé vouloir créer à son tour, en 2017, un marché national du carbone, après avoir expérimenté ce dispositif dans sept villes et provinces. Un pas important de la part du premier pays émetteur de GES (25 % des émissions mondiales, N.D.L.R.) qui ferait naître le plus important système d’échanges de quotas au monde et un signal fort envoyé aux pays en développement. Toutefois, les récents engagements chinois demeurent prudents. La Chine continue de conditionner ses réductions d’émissions « à un rythme compatible avec une croissance forte », et ne prévoit pas d’inversement de la courbe de ses émissions de GES avant 2030, au mieux.
Un signal prix fort sinon rien
« Le système de gestion par la quantité ne fonctionne pas », assure Chantal Jouanno, qui plaide en faveur de la mise en place d’une fiscalité carbone. La sénatrice précise : « Dès lors que l’on sait à peu près quel doit être le prix cible du carbone, la taxe est beaucoup plus efficace que les systèmes de quotas supposant une intervention de l’administration, lieu de toutes les perditions. »
Une position également défendue, au début du mois d’octobre, par Christine Lagarde : « C’est simplement le bon moment pour introduire une taxe carbone (à grande échelle) », a-t-elle affirmé depuis Lima (Pérou), lors de l’assemblée générale de la Banque mondiale et du FMI. La France a fait le choix d’une mise en place progressive de la fiscalité carbone avec l’instauration, le 1er avril 2014, de la Contribution climat énergie (CCE). Initialement fixée à 7 euros la tonne de CO2, la taxe est passée à 14,50 euros en 2015 et doit atteindre les 22 euros en 2016 pour des retombées estimées à 4 milliards d’euros. Une nouvelle montée en puissance du dispositif est envisagée dans la loi de transition énergétique : jusqu’à 56 euros la tonne de CO2 en 2020 et 100 euros en 2030, comme le préconisaient, en 2009, les conclusions du rapport d’Alain Quinet, du centre d’analyse stratégique.
À ce jour, seule la Suède, premier pays à avoir instauré une fiscalité carbone en 1991, a vu ses émissions de GES considérablement diminuer grâce à la taxe carbone et ce, au prix d’un tarif particulièrement élevé de 168 euros la tonne de CO2. Cette contribution se délivre en fonction des quantités de combustible consommées (hydrocarbures, gaz naturel, charbon, etc.) et représentait en 2009 2,8 % du produit intérieur brut suédois. Le signal prix doit donc être particulièrement élevé pour être efficace. Le géant pétrolier BP estime, dans un rapport sur le futur des énergies publié le 3 novembre, que l’émission d’une tonne de CO2 devrait coûter 80 dollars (73 euros), pour totalement disqualifier le charbon. Un chiffre près de deux fois supérieur au seuil de 40 dollars fixé par certains économistes. Mais si certains grands groupes intègrent d’ores et déjà le prix du carbone dans leurs calculs de rentabilité, la question de la taxation des ménages, notamment des plus modestes – dont une partie des consommations carbonées sont contraintes (carburant, chauffage…) – peut se poser. « Je défends l’idée d’un “chèque-vert’’, c’est-à-dire une réorientation d’une partie des recettes de la taxe carbone vers l’accompagnement des ménages pour aider ces derniers dans la transformation de leurs modes de consommation. C’est un système à la fois pertinent d’un point de vue écologique et redistributif sur le plan social », explique Pascal Canfin. La directrice du FMI appelle quant à elle les ministres des Finances à réfléchir à une taxe qui « permettra d’atteindre les objectifs d’atténuation des émissions affichés pour la conférence de Paris et les mesures d’accompagnement nécessaires afin d’aider les ménages à bas revenus les plus vulnérables à une hausse des prix de l’énergie ».
4 740 milliards d’euros de subventions aux énergies fossiles 
Les freins à la généralisation d’une tarification carbone à l’échelle planétaire demeurent toutefois nombreux. « Le blocage est double », pour Chantal Jouanno. « Celui des États qui, pour certains, ne veulent pas entendre parler d’une fiscalité transnationale, et celui de l’organisation actuelle de la diplomatie internationale » qui est, d’après la sénatrice centriste, « incapable d’avancer sur de grandes structures transnationales comme ce fut pourtant le cas par le passé avec la création de l’OMC, par exemple ». L’instauration d’une fiscalité à l’échelle régionale serait déjà un signal fort pour Jean-Luc Bennahmias : « L’émergence d’une taxe carbone européenne donnerait déjà l’image d’une Union européenne vertueuse, capable de prendre des mesures fortes collectivement », souligne le membre de l’UDE. « Mais l’important c’est avant tout le fonds ! » dit-il, en référence au Fonds vert pour le climat, qu’une taxation du carbone à grande échelle serait susceptible de financer. Lancé lors de la conférence de Copenhague en 2009, ce mécanisme destiné à accompagner la transition énergétique dans les pays en développement est pour le moment insuffisamment abondé. « Les pays industriels s’étaient engagés à débloquer 100 milliards de dollars par an d’ici 2020. Nous en sommes pour l’instant à guère plus de 61 milliards pour l’année 2014, et encore, avec des incertitudes sur la nature de ces financements », déplore Emmanuelle Cosse.
Si l’émergence d’un prix carbone global peut-être l’un des leviers de financement de ce fonds, l’arrêt, dans un premier temps, des subventions aux énergies fossiles est indispensable. « Contrairement à ce que beaucoup de gens pensent, les énergies fossiles sont nettement plus subventionnées que les renouvelables », note Pascal Canfin. Et pour cause, les entreprises d’extraction d’énergies fossiles auraient bénéficié de 5 300 milliards de dollars (4 740 milliards d’euros) de subventions en 2015, d’après les dernières estimations des experts du FMI, l’équivalent de 10 millions d’euros chaque minute. Le FMI estime que la seule suppression de ces subventions permettrait de réduire instantanément de 20 % les émissions de GES à l’échelle planétaire.
 
TROIS QUESTIONS À EMMANUELLE COSSE


Pourquoi est-ce si compliqué de mettre en place une tarification du carbone à grande échelle, pourtant susceptible de financer le « fonds vert » ?
Emmanuelle Cosse : Plusieurs freins politiques et institutionnels viennent à l’encontre d’un prix mondialisé du carbone. Tout d’abord, un prix mondial suppose la non prise en compte des différences de développement entre pays alors que certains estiment disposer d’un droit de tirage par rapport aux pays industrialisés qui ont pu croître sans se préoccuper de la pollution qu’ils engendraient. De plus, certains spécialistes préconisent une tarification différente entre le stock existant et une tarification plus importante pour les investissements à venir sous peine de créer un choc de demande. Derrière ces contraintes techniques se cachent un immobilisme politique et une trop grande faiblesse vis-à-vis des lobbies qui défendent des intérêts particuliers. Les conservatismes favorisent les statu quo alors que la transition énergétique et donc les mécanismes permettant d’y parvenir nécessitent non pas du courage mais du bon sens politique afin de dépasser les clivages économiques. Le coût économique du dérèglement climatique est en effet bien plus dévastateur que les chocs temporaires induits par la mise en place d’un prix mondial.
Nous demandons à ce qu’une partie d’une taxe mondiale sur les transactions financières soit affectée au fonds vert, qui comporte pour l’instant des prêts, de l’argent public et des dotations privées. Ça ne peut pas être la seule source, mais sans taxe sur les transactions financières ambitieuses, il est à peu près certain que le fonds vert ne sera pas suffisamment abondé. Par ailleurs, le fonds vert est essentiel, mais il ne doit pas être un horizon indépassable. Au-delà, c’est l’ensemble du modèle de développement qu’il faut changer. Les milliards d’euros investis dans les énergies fossiles doivent basculer dans les économies d’énergie et les énergies renouvelables.
En matière de taxation carbone, seule la Suède a vu baisser considérablement sa consommation d’énergies fossiles, ceci au prix d’un niveau de taxe particulièrement élevé : 168 euros la tonne de CO2, contre 22 euros pour la France en 2016. Le gouvernement va-t-il assez loin ?
E. C. : L’instauration d’une norme relève d’une volonté politique. Si la Suède a fait le choix d’un tarif élevé du carbone, c’est qu’elle a compris qu’une politique volontariste et d’envergure pouvait changer le système de consommation des énergies fossiles. Un tarif faible ne marque pas la volonté du gouvernement d’entamer pleinement la transition énergétique et la reconversion des biens de consommation actuels vers des biens plus propres et sobres. Par ailleurs, l’accord législatif entre le PS et EELV en 2012 faisait état d’une tarification à hauteur de 36 euros par tonne et le rapport de Michel Rocard en 2009 préconisait déjà un tarif à 32 euros. Comment alors expliquer qu’en 2016, après la succession des catastrophes naturelles et les conséquences humaines du dérèglement climatique, nous en soyons encore à un prix aussi bas ?
Quel est votre état d’esprit après le dernier cycle de négociations à Bonn ? Pensez-vous que les écologistes ont suffisamment pesé dans la préparation de cette COP21 ?
E. C. : Les négociations en Allemagne ont été difficiles et n’ont pas permis d’aboutir à un texte de préparation à la COP21 mais à un document complexe et peu ambitieux. Il ne présage en aucun cas d’un accord universel et contraignant. Ainsi, les délégués des pays en voie de développement qui veulent résolument s’engager dans la réduction des gaz à effet de serre n’ont pas eu d’engagement suffisant en matière de financement de la part des pays développés. Par ailleurs, alors que le chiffre d’une augmentation maximum de 2 °C de la température est avancé, les positions avancées ne permettent pas à ce stade d’empêcher des effets du dérèglement climatique irréversibles, néfastes pour l’environnement, notre santé et les équilibres géopolitiques.
Les écologistes ne sont pas à la tête des grands pays émetteurs. Les engagements pris par les États sont donc en deçà de ce que nous préconisons. Mais je pense que notre voix porte : nous étions souvent seuls à annoncer ce drame planétaire. Ce qui paraît inquiétant c’est le manque d’égard que les dirigeants portent aux militants écologistes. En effet, les conditions de visa et d’hébergement ayant été durcies, les mobilisations citoyennes risquent d’être amoindries au regard des groupes industriels qui disposent des moyens de présence pendant la COP21.
Propos recueillis par X.C.
 
FOCUS
« LE NIVEAU DE PRIX SOCIALEMENT DÉSIRABLE ? AUTOUR DE 40 EUROS PAR TONNE DE C02 »

Christian Gollier a lancé, avec le prix Nobel d’économie Jean Tirole, un appel conjoint aux économistes du monde entier pour qu’ils soutiennent leur proposition d’inclure dans le futur accord de Paris le principe d’un prix unique du carbone sur le marché mondial. Il nous explique pourquoi.
« Un prix unique du carbone, combiné avec des compensations pour les plus pauvres, est un système trop transparent pour être accepté par les pays qui ne veulent rien faire, et qui constituent la très grosse majorité des pays autour de la table à Paris. Les négociateurs et leur chef d’orchestre français font ce qu’ils peuvent face à un challenge insoluble. En effet, parce que les coûts de la réduction des émissions sont subis localement (coût de la transition, hausse du prix de l’énergie, perte d’emploi…), mais que les bénéfices de cette lutte profitent essentiellement au reste de l’humanité et aux générations futures, chacun a intérêt à ne rien faire, alors que nous aurions tout intérêt à agir collectivement vite et fort. C’est ce qu’on appelle le problème du passager clandestin, ou la tragédie des biens communs. Fixer un prix au carbone égal au dommage marginal généré par la pollution inciterait chacun à intégrer dans ses décisions l’impact de celles-ci sur le bien-être d’autrui. On associe, de cette façon, vertu, responsabilité et efficacité.
Beaucoup d’études ont été menées depuis 20 ans par des consortiums de scientifiques impliquant climatologues, biologistes, économistes. Des désaccords persistent sur l’intensité des dommages (en particulier à des horizons d’un siècle et au-delà) et sur leur valorisation. Mais je crois qu’on peut dire qu’un consensus se dégage pour dire que le niveau de prix socialement désirable du carbone tourne autour de 40 euros par tonne de CO2.
Les économistes discutent depuis 40 ans des avantages relatifs à la fiscalité carbone et à la mise en place d’un système de permis négociables. Instaurer une taxe au niveau international est quasi impossible sur le plan juridique. Cela obligerait à passer devant chaque Parlement national. C’est d’ailleurs pour cette raison que l’Union européenne a opté pour un système de permis en 2005. Or, la crise économique qui nous frappe depuis 2008 a réduit mécaniquement la demande de permis sur le marché, et donc leur prix. Cela a eu un effet négatif sur la compétitivité de l’Union, la seule région du monde ayant mis en place un système crédible de lutte contre le climat à l’époque. Un transfert de la production la plus polluante s’est opéré vers les États non vertueux comme la Chine. Faire cavalier seul ne mène donc à rien et un accord international qui n’impliquerait pas de façon crédible et durable la grande majorité des pays est voué à l’échec, comme le fut le Protocole de Kyoto.
La bonne question est de savoir ce qu’on est prêt à sacrifier de notre confort et de notre croissance de court terme aujourd’hui pour sauver la planète et les générations futures. Seul un bond technologique et scientifique pourrait permettre de réconcilier croissance et environnement. C’est possible, si l’on offre les bonnes incitations aux chercheurs et aux innovateurs. Un prix du carbone élevé est de ce point de vue aussi très utile. »
Propos recueillis par X.C.
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