Face à la pandémie, l’Europe a d’abord brillé par son manque de réaction et ses erreurs. Mais la machine bruxelloise s’est finalement mise en route. Contrairement à la crise financière de 2007-2008 et à la crise de la zone euro de 2010-2012, les États et les institutions communautaires ont alors réagi vite et fort. Mais les « radins » font de la résistance. Un récit publié dans le numéro 501 de L’Hémicycle. Illustration : Benoît Tardif.

« L’euro va disparaitre » ! Tel était l’oracle délivré par des docteurs « Doom » professionnels et rarement compétents qu’on a entendu sur tous les plateaux de télévision durant la crise de la zone euro entre 2010 et 2012. Huit ans plus tard, comme chacun peut le constater, il est là, et bien là. Leur erreur, habituelle chez ceux qui suivent d’un œil peu attentif les affaires communautaires, a été de sous-estimer la résilience stupéfiante de l’Union, les États membres sachant parfaitement ce qu’ils perdraient au cas où ils laisseraient leur création s’effondrer. Même si c’est au bord du précipice, ils se révèlent à chaque fois capables de faire l’effort nécessaire pour la sauver, tant en termes de transferts de souveraineté que de solidarité financière. Comme le disait Jean Monnet, l’un des pères de la construction communautaire, « l’Europe se fera dans les crises et elle sera la somme des solutions apportées à ces crises. » La crise du coronavirus va-t-elle en apporter une nouvelle démonstration ?

C’est peu dire que ce virus a surpris l’ensemble des pays européens : c’est la première fois, en effet, que l’Union est confrontée à une maladie aussi contagieuse, même si sa létalité est loin d’être hors norme au regard du SRAS, par exemple. C’est ce qui explique l’absence de réactions, tant des institutions communautaires que des États : alors que le Covid-19 faisait de nombreux morts dans le nord de l’Italie, tout le monde est resté au balcon. La Croatie, qui exerce depuis le 1er janvier, la présidence semestrielle tournante de l’Union, a été la première à prendre conscience que l’affaire était plus grave qu’une grippe saisonnière et a demandé qu’une réunion des ministres de la Santé soit organisée à Bruxelles, le 24 janvier.

Une indifférence stupéfiante

Mais l’Allemagne, soutenue par la Commission, s’y est opposée, ne voyant dans cette affaire qu’un problème italien alors que le virus avait commencé à se répandre silencieusement en France et surtout en Espagne. Une indifférence proprement stupéfiante après sept décennies de construction communautaire. Néanmoins, Zagreb a activé, le 28 janvier, le mécanisme de réaction de l’UE en cas de crise en mode « partage de l’information » – il ne passera en « alerte totale » que le 2 mars. Puis, lorsqu’il est devenu évident pour tous que le virus se répandait en Europe, la première réaction de l’Allemagne et de la France a été, non pas de dépêcher une aide d’urgence à une Italie totalement débordée, mais d’interdire toute exportation de matériel de protection médical…

Du côté des institutions communautaires, et notamment de la Commission, c’est l’inconscience qui prédomine. Ainsi, Ursula von der Leyen, lors de la célébration de ses 100 premiers jours à la présidence de la Commission, ne cite la crise du coronavirus qu’à la fin de son discours. Or, on est le 6 mars, alors que la majorité des États européens ont déjà pris, sans aucune concertation, des mesures sanitaires souvent contradictoires avec celles de leurs voisins, mais aussi de fermeture des frontières intérieures au mépris des règles de Schengen, comme si le virus pouvait être stoppé par des contrôles policiers… Un tel désordre, qui menaçait l’intégrité du marché intérieur, aurait au moins dû motiver une réaction de la Commission qui est la gardienne des traités européens. Il n’en a rien été.

Pour ne rien arranger, face aux conséquences économiques des mesures de confinement partiels ou totales qui commençaient à être décidées, les États ont annoncé, là aussi sans concertation, des plans d’aides mobilisant de quelques milliards d’euros, pour les plus pauvres, à quelques centaines de milliards d’euros pour les plus riches, l’ensemble représentant au total 10 % du PIB européen. Là aussi, la Commission aurait dû se manifester, puisque ces mesures nationales risquaient de déséquilibrer le marché intérieur, les écarts de compétitivité ne pouvant que s’accroitre entre les pays capables de surmonter la crise grâce à leurs moyens budgétaires et les autres.

L’Europe n’a pas pris la mesure de la crise

« Le coronavirus a montré tout à la fois une absence de réflexe européen des États et une absence de réaction de l’Union », reconnaissait, au début de mars, un proche du président de la République française.De fait, le mois de février a été celui de l’échec de l’Europe, face à une crise dont elle n’a pas pris la mesure. Certes, l’Union est largement dépourvue de moyens d’action, la santé n’étant, pour l’essentiel, qu’une « compétence d’appui » des États, et non une « compétence partagée » et encore moins une compétence exclusive. En clair, elle ne peut agir que si les capitales le lui demandent et seulement pour les aider. Même en cas d’épidémie transfrontalière, elle ne peut absolument pas décider seule de mesures de protection : le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (ECDC) n’a ni les pouvoirs ni les moyens du CDC américain.

En clair, il n’y a aucune possibilité de pilotage européen d’une crise sanitaire et, bien sûr, aucun stock commun de médicaments ou d’équipements de protection. Plus grave encore, les Européens ont eux-mêmes organisé leur dépendance à l’égard de pays tiers. Ainsi, 80 % des principes actifs des médicaments vendus en Europe et 40 % des médicaments finis proviennent de Chine (pour les deux tiers) et d’Inde (pour un tiers). Ces deux pays produisent même 60 % du paracétamol mondial, 90 % de la pénicilline, 50 % de l’Ibuprofène… Et 60 % de la production mondiale de vaccins (90 % pour le vaccin rougeole) est concentré en Inde. Cette mondialisation de la production s’est même accélérée depuis l’épisode du SRAS, en 2003, alors qu’il aurait fallu en tirer les leçons inverses.

C’est cet ensemble d’éléments qui explique que la Commission soit restée aussi discrète depuis le début de la crise. Mais réduire la question du Covid-19 à un problème juridique a été une grave erreur de l’exécutif européen, car c’était d’abord et avant tout une question politique. « Personne n’en aurait voulu à Ursula von der Leyen si elle avait proposé, en février, un plan d’action, poursuit le proche du chef de l’État déjà cité. L’Union étant aux abonnés absents, les États ont réagi en ordre dispersé pour protéger leurs citoyens. »

La fin du chacun pour soi

C’est la France qui a sonné la fin de ce chacun pour soi, en demandant la convocation d’un sommet des chefs d’État et de gouvernement, qui s’est tenu le 10 mars par visioconférence, une première du genre. Il en faudra un deuxième de rang, le 17 mars, pour que la machine communautaire se mette enfin en marche. Contrairement à la crise financière de 2007-2008 et à la crise de la zone euro de 2010-2012, les États et les institutions communautaires ont réagi vite et fort. En deux mois, le chemin parcouru est stupéfiant.

A tout seigneur, tout honneur, la Banque centrale européenne (BCE), l’organe fédéral chargé de la politique monétaire de la zone euro, a dégainé la première pour calmer les tensions naissantes sur le marché obligataire : en effet, les taux d’intérêt italien commençaient à s’écarter dangereusement du Bund allemand considéré comme le placement le plus sûr de la planète, les marchés anticipant une forte dégradation des comptes publics. Dans la nuit du 18 au 19 mars, le conseil des gouverneurs a décidé de racheter sur le marché secondaire tant les dettes des États de la zone euro que les obligations émises par les entreprises (y compris les titres de dette de moins de 6 mois, afin de rétablir leur trésorerie) pour un montant mensuel de 750 milliards d’euros pour les dix mois qui viennent. Cette somme s’ajoute aux 120 milliards annoncés la semaine précédente et aux 20 milliards d’euros par mois du « quantitative easing » (QE) européen (assouplissement monétaire) relancé en novembre 2019 par Mario Draghi, encore patron de l’Institut d’émission de Francfort après sa mise en sommeil en décembre 2018 (ce premier programme qui a commencé en mars 2015 a permis le rachat de 2600 milliards d’euros d’obligations publiques et privées, soit 20 % du PIB de la zone euro). Soit un total de 117 milliards d’euros par mois, alors que le rythme du premier QE destiné à éviter la déflation n’a pas dépassé 80 milliards par mois…

Un mur d’argent dressé par la BCE

Ce nouveau programme ne s’arrêtera que lorsque la crise du coronavirus sera terminée et, dans tous les cas, pas avant la fin 2020. Les sommes mises sur la table pourront même être augmentées. Un montant propre à dissuader les marchés d’affronter le mur de l’argent que vient de dresser la BCE et à éloigner durablement toute crise de la dette qui se serait ajoutée à la crise économique et à la crise sanitaire. Mieux, elle a décidé de s’affranchir des limites posées lors du premier QE, un rachat équilibré des dettes entre les États en fonction de leur poids dans le PIB de la zone euro et une limitation à 33 % du stock de dettes existantes. Ainsi, elle pourra se concentrer sur les pays en grande difficulté, comme l’Italie, sans devoir intervenir sur le marché allemand qui n’a pas besoin de son assistance.

À cet ensemble de mesures se rajoutent celles décidées le 12 mars, comme la réactivation du programme LTRO (prêt à long terme aux entreprises) à un taux de -0,75 %. Sans oublier la décision du Conseil de supervision unique (SSM), le gendarme bancaire de la zone euro placé sous l’autorité de la BCE, d’autoriser les banques à ne plus respecter les exigences en fonds propres fixés depuis la crise de la zone euro afin de libérer de l’argent. « Il n’y a pas de limite à notre engagement envers l’euro, a tweeté Christine Lagarde, la présidente de la BCE : Les temps extraordinaires nécessitent une action extraordinaire. »

Dans la foulée, l’Union a suspendu le Pacte de stabilité budgétaire afin de permettre aux déficits publics de plonger pour faire face à la crise et assoupli, pour ne pas dire mis entre parenthèses, les règles encadrant les aides d’État afin de permettre aux pays de subventionner leurs entreprises pour éviter des faillites en cascade. Outre une forte augmentation des moyens de la Banque européenne d’investissement (BEI) afin qu’elle puisse aider les entreprises, deux nouveaux fonds ont été créés : l’un doté de 37 milliards d’euros provenant du budget communautaire pour soutenir les systèmes de santé, les entreprises et les travailleurs. L’autre, doté de 100 milliards d’euros, SURE, destiné à prêter de l’argent aux systèmes nationaux d’assurance chômage au bord de la rupture à cause de la prise en charge du chômage partiel. Nouveauté inimaginable quelques semaines auparavant : SURE sera alimenté par des emprunts levés sur les marchés par la Commission, avec la garantie commune des États membres… Enfin, l’Union a créé une réserve stratégique de matériel médical de protection (RescUE).

Mais tout cela restait insuffisant. Aussi, après une rude bataille, les ministres des Finances ont décidé que le Mécanisme européen de stabilité (MES) qui dispose d’une capacité d’emprunt de 700 milliards d’euros pourra prêter sans aucune condition (notamment de retour à l’équilibre budgétaire) à tous les pays de la zone euro qui le demandent jusqu’à 2 % de leur PIB (34 milliards pour l’Italie, par exemple). Ces prêts, obtenus à bas coût, seront uniquement destinés à financer les « coûts directs et indirects liés aux soins de santé, à la guérison et à la prévention » dans le cadre du coronavirus. Il s’agit d’une « ligne de précaution » qui ne sera activée que si un État voit ses coûts de financement augmenter sur les marchés.

Bout à bout, l’Union a finalement réussi à mobiliser plus de 500 milliards d’euros. Une somme suffisante, si on l’ajoute aux divers plans nationaux, pour faire face au choc de l’arrêt des économies induites par les mesures de confinement qui ont débuté le 10 mars par l’Italie, mais insuffisantes pour répondre à la reconstruction qui suivra. En effet, la récession qui s’annonce sera comprise entre 7 et 12 % du PIB, ce qui est sans précédent en période de paix. Pour donner une idée de ce qui sera nécessaire, l’État fédéral américain a lancé un plan de de 2200 milliards de dollars.

Menaces sur l’euro

C’est tout l’enjeu de la bataille qui a débuté dès le mois d’avril entre le « club des radins » (Allemagne, Autriche, Danemark, Finlande, Pays-Bas et Suède), en bref les partisans d’une baisse du budget communautaire, d’une part, et leurs partenaires, d’autre part : comment financer l’après ? Si les premiers imposent leurs vues, c’est le chacun pour soi qui va présider à la relance des économies. Or, cela risque d’accroitre les divergences entre les pays du sud de la zone euro, qui n’ont pas les moyens budgétaires de se reconstruire seuls, et les pays du nord. Or la monnaie unique suppose une convergence des économies et non l’inverse.

À terme, ces divergences menaceront l’euro et le pacte fondateur du marché unique : la tentation de fermer les frontières pour défendre ce qui reste du tissu économique national sera forte, tout comme le souhait d’utiliser l’arme de la dévaluation pour retrouver un peu de la compétitivité perdue. Sans compter le risque politique : les Italiens, par exemple, qui ont déjà gardé en mémoire l’absence de l’Europe au début de la pandémie, pourraient bien porter au pouvoir un populiste qui jouera sur l’égoïsme des pays du nord. Déjà, les sondages montrent que les citoyens italiens considèrent l’Allemagne comme leur principal ennemi, soixante-quinze ans après la capitulation sans condition du régime nazi ! Autant dire que les pays du sud ne seraient pas les seuls perdants en cas d’éclatement de l’Union : outre que les pays du nord perdraient ce qui a fait leur richesse, le marché unique et l’euro, ils se retrouveraient dans une Europe instable et travaillée par le nationalisme.

C’est pour éviter une telle situation explosive que la France et une dizaine de ses partenaires ont proposé la création d’un fonds de relance doté de 1000 à 1500 milliards afin de mutualiser les dépenses d’investissement à venir : l’idée serait que la Commission emprunte ces sommes sur trois ou quatre ans, avec la garantie des États membres qui seraient ensuite données aux États qui en ont le plus besoin pour moderniser leur système de soins, soutenir les secteurs industriels les plus touchés et financer les investissements préparant le futur. Ces emprunts seraient levés sur le long terme (entre dix et trente ans) et seraient remboursés en proportion de la richesse de chaque État, et non en fonction de ce qu’il a reçu. Bref, ce serait un budget européen démultiplié.

Si le principe d’un tel fonds a été finalement acté, et ce n’était pas une évidence, par le Conseil européen du 23 avril, les modalités de son fonctionnement ne sont pas arrêtées. Or le « club des radins » exige qu’il s’agisse de prêts que chaque État rembourserait. Problème : cette solution n’institue aucune solidarité financière (emprunter à taux zéro ne coûtera pas un sous aux Néerlandais) et cela ne fera qu’accroitre l’endettement d’États déjà fortement endettés.

Angela Merkel change son fusil d’épaule

Les positions paraissaient difficilement conciliables jusqu’à l’arrêt de la Cour constitutionnelle de Karlsruhe du 5 mai. En effet, les juges allemands, en déclarant quasiment illégal le programme de rachat des obligations publiques de la BCE, car cela reviendrait à faire de la politique budgétaire via la politique monétaire, et en estimant que le droit européen n’est pas supérieur au droit allemand, ont obligé la chancelière allemande à changer son fusil d’épaule. Le 13 mai, Angela Merkel a solennellement déclaré, après l’arrêt de la cour de Karlsruhe, qu’il « s’agit à présent d’agir en responsabilité et de manière intelligente pour que l’euro puisse survivre ». En clair, cela va « nous inciter à faire davantage en matière de politique économique, afin de faire progresser l’intégration » de la zone euro.

Les travaux pratiques vont rapidement commencer : « Nous allons à coup sûr nous pencher sur cette question en lien avec ce qu’on appelle le « fonds de relance », car il en va ici de la solidarité européenne, a-t-elle poursuivi. Et plus la réponse européenne dans ce cadre sera forte, plus la BCE pourra travailler dans un cadre sûr », sans avoir à intervenir sur le marché des dettes publiques, ce qui calmera Karlsruhe. Dans le même élan, elle a appelé à une plus grande « intégration » de la zone euro qui devra se transformer en « Union politique ».

Angela Merkel n’ayant pas l’habitude de parler pour ne rien dire, la mise en œuvre a été extrêmement rapide. Lundi 18 mai, elle a accepté une mutualisation partielle des dettes européennes dans le cadre d’une initiative franco-allemande « pour la relance européenne face à la crise du coronavirus ». Berlin et Paris ont proposé de créer un « fonds de relance » doté de 500 milliards d’euros levés sur les marchés qui sera logé dans le budget européen et donc contrôlé par la Commission. Cette somme sera affectée aux régions et aux secteurs les plus touchés par la crise du coronavirus et non saupoudrée pour que tout le monde reçoive quelque chose. Elle servira aussi à financer les dépenses d’investissement pour préparer le futur (Pacte vert, intelligence artificielle, 5 G, etc.). Le remboursement de ces emprunts sera effectué par le budget communautaire qui est alimenté par chaque État en fonction de sa richesse (ressource PIB qui représente 80 % du budget). Il s’agit d’un tournant dans l’histoire européenne, l’Allemagne acceptant enfin une « Union de transfert », que l’on doit ironiquement au souverainisme des juges de Karlsruhe… Celle-ci admet enfin que son intérêt national se confond avec l’intérêt européen : « l’Allemagne ne s’en sortira bien que si l’Union se porte bien », a reconnu que Angela Merkel.

Ursula von der Leyen, la présidente (allemande) de la Commission, a saisi la balle au bond : le 27 mai, elle a présenté sa propre version du « fonds de relance » en allant même au-delà de l’initiative franco-allemande : ce sera 500 milliards d’euros de subvention et 250 milliards de prêts à taux bonifiés pour les pays qui empruntent à des taux élevés. Mieux : elle veut créer de nouvelles « ressources propres », l’équivalent d’un impôt européen, pour alimenter le budget communautaire afin que la charge du remboursement ne pèse pas sur les Etats. Il ne s’agit pas d’alourdir les charges des entreprises ou de priver les budgets nationaux de recettes existantes, mais de taxer des activités qui ne le sont pas : taxe sur le numérique, taxe carbone aux frontières de l’Union, taxe sur les plastiques, taxe sur les transactions financières, etc. L’Union, enfin capable de lever l’impôt et de s’endetter, ferait ainsi un pas de géant vers le fédéralisme.

Certes, la messe n’est pas encore dite, puisqu’il faut que leurs partenaires, et notamment le « club des radins », se rallient à cette révolution copernicienne. Mais l’Union est bien partie pour surmonter, et de quelle manière, cette crise majeure. « Il aurait été dommage de ne pas profiter d’une bonne crise pour faire progresser l’intégration communautaire », s’amuse un proche d’Emmanuel Macron.

 

 

 

 

 

 

 

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