Répondre à la crise démocratique, c’est aussi répondre à la crise de la représentation. Exercer un mandat ne doit pas devenir un obstacle à la vie professionnelle et personnelle. Pour certains élus, ce mandat doit être abordé sous l’angle d’une professionnalisation limitée dans le temps. Aussi contre-intuitif que cela puisse paraître, c’est une solution pour démocratiser la vie politique locale.

Avec la décentralisation, la montée en puissance des collectivités locales s’est accompagnée de facteurs bien identifiés : complexification des modes de gouvernance locale, nouveaux rapports aux territoires, modification et renforcement du rôle et de la responsabilité des élus locaux. Ces transformations ont eu un effet en retour sur le personnel électif. Il est évident qu’être élu local n’a plus le même sens aujourd’hui que dans les années 1980 que ce soit en matières de responsabilités, de condition sociale, de ressources institutionnelles ou de carrière politique1. La question de la professionnalisation est plus que jamais posée quand bien même elle continue de soulever de multiples difficultés conceptuelles. La plupart des travaux en la matière en reviennent systématiquement aux réflexions de Max Weber qui distingue pratique occasionnelle de la politique et exercice de celle-ci en tant que profession principale. Cela signifie clairement que dans ce dernier cas, ces professionnels ne vivent pas seulement pour la politique mais de la politique. Si le droit à la rémunération des élus a été consacré par la Charte européenne de l’autonomie locale dans son article 7 alinéa 2, il fait l’objet dans la pratique de nombreuses réserves en France. Il touche en effet à la question sensible et symbolique du bénévolat et s’inscrit dans un contexte de crise démocratique dont l’un des symptômes est justement la crise de la représentation2. De ce fait, les dispositions sur la mise en place d’un statut de l’élu local assurent la pérennité du principe de gratuité des fonctions électives. Le projet de loi dit « Engagement et proximité » proposé par le Gouvernement Macron ne procède pas différemment. Pourtant, de nombreux indicateurs montrent que les « bricolages institutionnels » intervenus pour améliorer l’exercice des mandats locaux sont de plus en plus insuffisants. Nous n’en retiendrons ici que deux qui illustrent parfaitement les limites du système actuel.

Faire évoluer le profil de nos élus locaux

Le premier est la place que le mandat peut occuper dans la vie professionnelle et/ou personnelle. Dans l’enquête réalisée par le Sénat sur les conditions d’exercice du mandat local, près d’un maire sur deux (soit 48,9 %) et presque un adjoint sur trois (27,5 %) déclaraient dédier plus de 35 heures à leurs fonctions électives. Ces pourcentages varient en fonction de la population : 81,3 % des maires des communes de plus de 10 000 habitants consacrent plus de 35 heures à leur mandat électif3. Cette situation s’explique pour partie par l’accentuation de la dichotomie entre les élus exerçant des fonctions exécutives et les autres, qui a été documentée partout en Europe4. La technicisation croissante du gouvernement local français comme l’accroissement de sa complexité organisationnelle joue en ce sens un effet particulier qui se traduit notamment par une demande toujours plus pressante de présence.

Le second est une conséquence de cette nécessité d’implication : la distribution sociale toujours plus biaisée des élus locaux. Même si la propension à s’engager dans la vie politique n’est pas identique en fonction des caractéristiques sociales des individus, les chiffres sont parlants. Selon la DGCL, 65,2 % des maires ont 60 ans ou plus au 1er janvier 2019 (40 % d’entre eux sont des retraités). Que ces derniers s’impliquent dans les affaires locales n’est pas problématique en soi : à vrai dire, heureusement qu’ils sont présents… Néanmoins, on peut aussi considérer que cette situation résulte de la difficulté pour les actifs de s’engager dans un mandat local. Alors que les agriculteurs sont surreprésentés (14,1 % des maires contre 0,8 % dans la population des 15 ans et plus) ce qui peut être expliqué par le nombre de communes rurales, d’autres catégories d’actifs sont moins présentes dans les assemblées municipales rapportées à leur place dans la population française. C’est par exemple le cas des ouvriers aussi bien aux postes de conseillers municipaux que de maires. Enfin, de façon générale, les taux de féminisation des postes exécutifs sont faibles (en 2019, 16,9 % des maires sont des femmes ; 12,4 % des présidents de conseil départemental sont des présidentes et ce taux tombe à 8,3 % en ce qui concerne les EPCI).
Pour synthétiser brièvement au-delà de ces deux aspects, on dira simplement que la législation en vigueur continue de profiter à certaines professions, aux salariés du secteur public, aux classes d’âge supérieures à 45 ans et, d’une façon plus générale, aux hommes.

Professionnaliser l’exercice du mandat, pas l’élu

Ce tableau sommairement brossé démontre qu’il est nécessaire de réfléchir différemment à la question de la professionnalisation des fonctions politiques locales. À dire vrai, le terme même de professionnalisation fausse le débat. Le sujet n’est pas de faire de la fonction d’élu une profession, la perspective est uniquement de professionnaliser son exercice pendant la période du mandat, ce qui est fondamentalement différent. Deux précisions s’imposent à cet égard :
si certains élus municipaux, départementaux ou régionaux sont aujourd’hui, de fait, de véritables professionnels de la politique – c’est-à-dire ne vivant que de leur(s) mandat(s) – cette situation est loin de constituer la règle. La question de la « professionnalisation » de l’exercice du mandat ne concerne donc qu’une minorité d’élus locaux.
cette première problématique est liée à une autre : celle du cumul dans le temps. Sans limitation favorisant un turn-over démocratique, la fonction se transforme en carrière. Une limite de trois mandats consécutifs de l’exercice dans la même fonction paraît ainsi nécessaire.
Au final, dans la situation actuelle d’exercice de certains mandats locaux, l’indemnité procède d’une logique palliative. Désormais, pour quelques fonctions – adjoints, maires, vice-présidents et présidents d’intercommunalités, de départements ou de région – elle n’est tout simplement plus adaptée. À cet égard, il est tout à fait possible de s’inspirer des modèles mis en place à l’étranger, quand bien même les types de gouvernements locaux ne seraient pas totalement comparables entre eux. S’il n’est pas possible de s’attarder sur les critères retenus notamment en termes de démographie, il faut cependant souligner que certains pays ont pris acte des évolutions intervenues. On prendra ici quelques exemples5.

En Allemagne faire partie d’un conseil local est considéré comme une activité honorifique exercée à temps partiel et indemnisée, mais la règle est différente pour les exécutifs. Dans les communes les moins peuplées, le maire exerce le plus souvent son mandat à temps partiel et reçoit une compensation fondée sur la même logique que pour les conseillers. Dans les autres communes, il devient fonctionnaire de la collectivité pendant le temps du mandat.
Au Danemark, les maires, les présidents des conseils de comté sont considérés comme exerçant leurs fonctions à plein temps et perçoivent un salaire variable en fonction de l’importance de la commune ou du comté.

Vérité au-delà des Pyrénées ?

En Espagne, une différenciation entre élus à plein temps et élus à temps partiel existe. L’assemblée délibérante détermine les charges qui peuvent être rémunérées à temps complet ainsi que le montant des indemnités, décidé en fonction du niveau de responsabilités des élus. Cette rémunération est incompatible avec toute autre forme de rémunération (sauf activité marginale). Depuis 2013, ce système ne peut s’appliquer qu’aux communes de plus de 1 000 habitants. Un second régime à temps partiel existe pour les élus ne se consacrant pas uniquement à leur mandat. La rémunération, qui ne peut égaler celle d’un élu à temps plein, est, dans ce cas, compatible avec une autre activité professionnelle.

Au Portugal, les conditions de rémunération prennent en compte la disponibilité totale de l’élu pour exercer ses fonctions : il n’est pas possible pour un élu de cumuler les indemnités électives avec un autre salaire professionnel.
Ces systèmes, notamment celui qui existe en Espagne, pourraient être conjugués avec celui que l’on connaît actuellement en France en matière d’indemnisation et qui demeurerait le régime de base pour les élus. Il serait bien entendu nécessaire d’encadrer nationalement les planchers et des plafonds de rémunération, en prenant en compte la strate démographique. Le mandat deviendrait ainsi une expérience professionnelle comme une autre, dont la durée serait limitée dans le temps. Ce système n’est pas une révolution : le rapport Mauroy avait déjà évoqué un statut d’agent civique territorial. Il ne résoudra pas toutes les difficultés, car d’autres aspects, notamment celui de la valorisation des acquis de l’expérience et de la reconversion doivent être intégrés dans la réflexion. Toutefois, mettre en place un système de rémunération des élus accessible à tous, clair et transparent va dans le sens d’une démocratisation de l’accès au mandat local, et de ce qu’attendent également les Français. Il y a près de 20 ans, 77 % d’entre eux préféraient déjà, pour un maire, de ville moyenne ou de grande ville, qu’il se consacre à plein temps à son mandat et soit rémunéré en tant que tel… ◗

 

  1. Éric Kerrouche, Élodie Lavignotte, Les élus locaux en Europe. Un statut en mutation, Paris, La Documentation Française, 2006.
  2. Voir par exemple Emiliano Grossman, Nicolas Sauger, Pourquoi détestons-nous autant nos politiques ? Paris, Les Presses de Sciences Po, 2017.
  3. Cf Éric Kerrouche, Le Blues des Maires,Paris, Fondation Jean-Jaurès, 2018
  4. Cf Kerrouche et Lavignotte, op. cit.
  5. Pour plus de détails, voir Kerrouche et Lavignotte, op. cit. et l’ouvrage récent dirigé par Rémy le Saout, La rémunération du travail politique en Europe, Paris, Berger Levrault, 2019.

 

 

Partager :